Artigo no Conjur

Em 2023, a pretexto de suprir a demanda da indústria local, o Brasil gastou US$ 388 milhões para comprar cerca de 260 mil toneladas de lixo do exterior. Apesar disso, neste mesmo ano, apenas 4% dos resíduos sólidos gerados em território nacional foram reciclados ou reaproveitados.

Essa contradição foi um dos elementos que levou o Congresso a se debruçar sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída pela Lei nº 12.305/2010, que vedava a importação de resíduos perigosos e rejeitos que causassem danos ao meio ambiente e à saúde pública, mas permitia o ingresso no território nacional de outros tipos de resíduos.

Ciosos de que autorizar a importação de lixo ao invés de estruturar a gestão interna configura um contrassenso, os parlamentares editaram a Lei nº 15.088/2025, sancionada em 6 de janeiro de 2025, que proibiu “a importação de resíduos sólidos e de rejeitos, inclusive de papel, derivados de papel, plástico, vidro e metal”.

A lei representou um avanço significativo na política de gestão de resíduos e demonstra potencial para estimular a conclusão do ciclo produtivo dos bens que estão no Brasil: ao proibir a entrada de resíduos sólidos e rejeitos estrangeiros, o legislador encoraja o aproveitamento dos resíduos pós-consumo gerados internamente, fortalece a economia circular — termo que traduz a ideia de tratar os resíduos domésticos como insumos a serem reintegrados nos ciclos produtivos — e beneficia uma parcela vulnerável da força de trabalho brasileira, a dos catadores de materiais recicláveis.

O novo paradigma também reafirmou o princípio de que nenhum país deve se tornar depósito de lixo estrangeiro, em consonância com o princípio global da justiça ambiental e a Convenção de Basileia, ratificada pelo Brasil em 1993.

Apesar dos méritos da norma, celebrada por ambientalistas e cooperativas de catadores, o Congresso previu duas exceções à regra posta — permitiu a importação (1) de derivados de produtos nacionais previamente exportados e (2) de resíduos utilizados na transformação de materiais e minerais estratégicos e de resíduos de metais e materiais metálicos.

Ambas as exceções foram submetidas pelo legislador a regulamentação por parte do Poder Executivo, concretizada pelo Decreto nº 12.438, de 17 de abril de 2025. Dentre os principais aspectos definidos pelo governo federal, destacam-se a restrição quanto à finalidade específica dos materiais e minerais estratégicos, a delimitação e listagem dos resíduos passíveis de importação — com possibilidade de revisão e expansão posterior — e o detalhamento sobre a permissão para importação de resíduos originados de exportações brasileiras.

Postulados

Embora o decreto estabeleça formalmente exceções restritas à importação de resíduos sólidos, uma análise mais aprofundada revela fragilidades no conteúdo do ato normativo que podem ser exploradas de forma prejudicial à sustentabilidade ambiental e à justiça social. Isso ocorre especialmente porque o documento adota critérios excessivamente amplos para a inclusão de resíduos autorizados à importação.

Assim sendo — e considerando que a aplicação do decreto em questão deve ser coerente com o espírito da norma editada pelo Legislativo, de modo a não esvaziar o comando legal —, convém rememorar certos postulados consagrados no ordenamento jurídico brasileiro que devem orientar os órgãos de controle no momento de emitir autorizações para a importação de resíduos.

Especialmente quanto à proteção do meio ambiente — que adquiriu status constitucional em 1988 — impõe-se ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar os recursos ambientais para as gerações presentes e futuras (artigo 225 da CF/88). Essa diretriz constitucional condiciona toda atuação administrativa e legislativa relacionada às políticas públicas ambientais.

Nesse sentido, o princípio da prevenção orienta a adoção de medidas capazes de evitar danos ambientais previsíveis, o que, no presente caso, justifica uma regulamentação restritiva quanto à entrada de qualquer resíduo no território nacional. O princípio da precaução, por sua vez, recomenda máxima prudência diante de incertezas científicas. Assim, sempre que houver dúvida sobre a segurança da importação de determinados resíduos deve prevalecer a proteção ao meio ambiente, com a rejeição da autorização de importação.

Além disso, o princípio da hierarquia dos resíduos, extraído da Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelece uma ordem prioritária para a gestão destes: primeiro, evitar sua geração; em seguida, reduzi-la ao máximo; posteriormente, reutilizar e reciclar os materiais produzidos; reservando-se apenas em último caso a disposição final. Permitir importação sem critérios claros ou rigorosos contraria diretamente essa hierarquia normativa, desestimularia o reaproveitamento de resíduos já existentes no país e comprometeria a eficácia da política nacional de resíduos sólidos.

A PNRS também consagra a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, determinando que fabricantes, importadores, comerciantes, consumidores e o poder público dividam a obrigação pela correta gestão dos resíduos gerados. Essa lógica reforça o dever de priorizar materiais nacionais e incentivar as indústrias a investir em mecanismos internos eficientes de coleta, triagem e reciclagem, em vez de recorrer à importação de matéria-prima secundária por mera conveniência econômica.

Ademais, evitar que o país se torne rota para despejo irregular de resíduos e rejeitos é medida de soberania nacional. A já mencionada Convenção de Basileia consagra o princípio da autossuficiência na gestão de resíduos, segundo o qual cada nação deve priorizar a gestão interna dos resíduos produzidos internamente, desencorajando fluxos internacionais desnecessários.

Por fim, sob o ângulo da segurança ambiental, a importação de resíduos envolve o transporte desses materiais por longas distâncias, o que resulta em elevadas emissões de carbono e no agravamento do risco de introdução de resíduos contaminados ou incompatíveis com os padrões nacionais de segurança ambiental e saúde pública.

Critérios

Para assegurar que as exceções previstas na lei e no Decreto nº 12.438/2025 não fragilizem a regra geral de proibição da importação de resíduos, a sua aplicação deve considerar o estabelecimento de critérios rígidos e bem definidos, observando especialmente os seguintes pontos:

1) Comprovação de escassez interna do material: Qualquer autorização para importar resíduos deve estar condicionada à comprovação de que o material em questão é insubstituível e encontra-se indisponível ou insuficiente no mercado nacional. Essa exigência previne que a importação ocorra apenas por conveniência econômica, restringindo-a às situações específicas em que a cadeia produtiva seria seriamente prejudicada sem o recurso externo. Essa abordagem está alinhada ao princípio da subsidiariedade, pelo qual se deve privilegiar recursos nacionais antes de recorrer ao mercado externo.

2) Avaliação socioambiental: Além da exigência de se comprovar a escassez, a autorização excepcional deve avaliar detalhadamente os impactos econômicos, sociais e ambientais de qualquer importação excepcional proposta. Recomenda-se que essa análise seja conduzida ou validada pelo órgão ambiental federal competente — no caso, o Ibama — e considere fatores como os efeitos sobre a cadeia produtiva nacional (com ênfase nas cooperativas e catadores), o potencial de geração de resíduos perigosos ou não recicláveis, os riscos sanitários e as emissões de gases poluentes decorrentes do transporte.

Somente se a conclusão for no sentido de que a operação é ambientalmente segura, socialmente justa e economicamente válida é que a importação deve ser autorizada. Aqui se aplicam diretamente os princípios da prevenção e da precaução: diante de qualquer dúvida, deve-se negar ou postergar a licença até que se tenha segurança técnica sobre a segurança e a sustentabilidade da importação. Cumpre-se, então, o equilíbrio entre desenvolvimento econômico, inclusão social e proteção ambiental, conforme preconiza a PNRS.

3) Autorizações de caráter temporário e revisão periódica obrigatória: Mesmo atendidos os requisitos anteriores, as permissões excepcionais devem ter prazo certo e ser submetidas a revisões periódicas obrigatórias. Essa diretriz garante que a exceção não se cristalize em regra. Nesse contexto, ao fim do prazo de validade das licenças, as empresas devem apresentar documentos atualizados que comprovem a necessidade da importação.

Eventuais mudanças nas condições originais, como aumento da oferta doméstica ou redução da necessidade industrial, podem levar à rejeição da permissão. Além disso, qualquer descumprimento das condições estipuladas pelo órgão regulador, como volume, destinação adequada ou prevenção de passivos ambientais, deve levar à suspensão imediata ou cancelamento da autorização, sem prejuízo da aplicação de punições previstas na legislação ambiental, como tráfico ilegal de resíduos.

4) Fiscalização multissetorial integrada e cooperação institucional: A regulamentação deve prever mecanismos integrados de fiscalização que envolva os diversos órgãos competentes: ambientais (como Ibama e órgãos estaduais do Sisnama), aduaneiros, sanitários e de defesa comercial. A adoção de procedimentos coordenados reduz vulnerabilidades e evita fraudes, como a descaracterização intencional de resíduos proibidos.

O fluxo constante de informações entre autoridades federais, estaduais e municipais, possivelmente por meio de um comitê interinstitucional específico, garantirá fiscalização efetiva desde a entrada dos resíduos até sua destinação final. Inspeções periódicas, conferências documentais e análises físicas das cargas devem constituir rotina operacional, assegurando resposta rápida e eficaz diante de qualquer irregularidade detectada.

5) Integração com economia circular e responsabilidade compartilhada: Por fim, a aplicação da lei deve estar alinhada à estratégia maior de transição para uma economia circular e da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, previstas na PNRS. As importações excepcionais devem ser explicitamente vinculadas à implementação de programas avançados de logística reversa, reciclagem integral e participação ativa de cooperativas e catadores na cadeia produtiva.

A concessão das licenças deve obrigar à apresentação e aprovação prévia de Planos de Logística Reversa, detalhando o tratamento dos resíduos importados desde o ingresso até sua reutilização final. Essa medida evita o risco de destinação inadequada dos resíduos importados e reforça o compromisso socioambiental estabelecido pela PNRS, promovendo simultaneamente sustentabilidade ambiental, inclusão social e desenvolvimento econômico equilibrado.

Conclusão

Embora o Decreto nº 12.438/2025 tenha esclarecido algumas proibições de importação, ele também abriu margem para a inclusão de outros resíduos que, ao invés de impulsionar uma economia circular robusta e inclusiva no Brasil, pode acabar por fragilizar a política nacional de gestão sustentável de resíduos sólidos.

Ainda assim, é possível preservar o espírito da lei. Cabe agora aos órgãos reguladores e fiscalizadores a responsabilidade de aplicar a norma com rigor técnico e compromisso socioambiental, assegurando que as exceções não se convertam em brechas, mas em instrumentos pontuais e justificados de apoio à cadeia produtiva nacional.

A interpretação e a implementação da norma devem, enfim, reafirmar os princípios da precaução, prevenção, responsabilidade compartilhada e economia circular, garantindo que o Brasil avance em sua política de gestão de resíduos sólidos com justiça social, sustentabilidade ambiental e segurança jurídica.

[1] Disponível em: https://www.poder360.com.br/conteudo-patrocinado/brasil-recicla-apenas-4-mas-importa-lixo-para-a-industria/

Referências

• Acesse esse artigo no Conjur
• Pedro Gonet Branco está entre os autores desse artigo