Artigo no Conjur

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Não se quer aqui discutir a pertinência ou a adequação do modelo de fomento de projetos em conjunto com organizações não governamentais, estimulado a partir do final da década de 90 pelo Programa Nacional de Publicização, com as edições da Lei 9.637/98 (Organizações Sociais) e da Lei 9.790/99 (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, Oscips). Trata-se de um sistema de fomento de organizações particulares para a prática de atividades de interesse público, essencialmente por parcerias público-privadas, instumentalizadas por contratos de gestão ou termos de parceria.

O objetivo aqui é discutir o tratamento penal dispensado a tais organizações quando constatados indícios de irregularidades na celebração de convênios ou na execução de serviços. No plano criminal, são comuns denúncias contra OSs e Oscips pela prática dos crimes de licitação previstos na Lei 8.666/93, especialmente quando se verifica o direcionamento na escolha da entidade a celebrar convênio com o Estado, ou quando esta entidade subcontrata empresas ou terceiros para colaborar na execução dos projetos sem licitação ou outro processo de seleção ou concurso.

Não parece que tais práticas sejam crimes de licitação. Gostemos ou não, o regime de parceria do Poder Público com tais entidades — em especial com as Organizações Sociais e Oscips — não é regido pela lei de licitações. A celebração de termos de parceria ou convênios do Estado com tais entidades não exige o certame previsto pela Lei 8.666/93, assim como a subcontratação pela entidade de terceiros para ajudar nas atividades também não é regido pelo diploma legal indicado.

A relação entre o Poder Público e as OSs ou Oscips não tem natureza contratual. Não se trata de uma relação comercial, em que o interesse do governo é a realização de atividade de interesse público e o objetivo do contratado é a remuneração pelo serviço que presta. Os termos de parceria ou contratos de gestão são uma conjugação de esforços para um objetivo comum entre os parceiros, como ocorre nos convênios. Não existem interesses distintos, mas o mesmo interesse em fomentar uma atividade, um programa, um projeto de relevância social.

Por não se tratar de contrato, o ajuste em discussão não é regido pela Lei 8.666/93. Parece adequado, aqui, o voto do ministro Luiz Fux, na ADI 1.923/DF, ainda não julgada no mérito: “Por não se tratar de contratos administrativos, não cabe falar em incidência do dever constitucional de licitar, restrito ao âmbito das contratações (CF, art.37, XXI)”. Ainda que o voto discuta apenas o regime das Organizações Sociais, suas razões parecem perfeitamente extensíveis às Oscips.

Isso não significa, por evidência, que o processo de seleção destas entidades não deva seguir os princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade, bem como as regras das Leis 9.637/98 e 9.790/99 — Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, Oscips. Como afirmou o ministro Luiz Fux, no voto citado, “(…) impõe-se que o Poder Público conduza a celebração do contrato de gestão por um procedimento público, impessoal e pautado por critérios objetivos, ainda que, repita-se, sem os rigores formais da licitação ta como concebida pela Lei 8.666/93 (…)”. O STJ seguiu a mesma linha ao apontar que “o contrato de gestão no serviço público não exige, para sua elaboração, licitação por ser celebrado com organizações sociais para prestação de serviços” (STJ, Resp 952.899, Rel. Min. José Delgado, 1ª T, um. j.03.06.08)

Da mesma forma, a subcontratação de empresas ou pessoas para colaborar nos projetos não impõe o certame licitatório. As Leis das OSs e Oscips determinam que tais entidades devem publicar regulamento próprio contendo os procedimentos que adotarão para contratação de obras, serviços e compras — respectivamente, artigos17 e 14, mas tais procedimentos não são tecnicamente licitação. Segue ainda o ministro Fux: “As organizações sociais, como já dito, não fazem parte da Administração Pública Indireta, figurando no Terceiro Setor. Possuem, com efeito, natureza jurídica de direito privado (Lei 9.637/98, art.1º, caput), sem que sequer estejam sujeitas a um vínculo de controle jurídico exercido pela Administração Pública em suas decisões. Não são, portanto, parte do conceito constitucional de Administração Pública” e mais adiante “as Organizações Sociais não estão sujeitas às regras formais do art.37, de que seria exemplo a regra da licitação, mas sim apenas à observância do núcleo essencial dos princípios definidos no caput”. Parece que todo o raciocínio desenvolvido para as OSs é aplicável às Oscips, como aventado.

Assim, mesmo que descumpridas as regras de pessoalidade e moralidade, não é cabível a imputação pelos crimes da Lei 8.666/93, porque o regime de licitação não se aplica à entidade selecionada para executar o Termo de Parceria ou o Contrato de Gestão, ou para a subcontratação pela entidade dos parceiros na execução do projeto. Os tipos penais previstos na Lei fazem referência explicita à licitação e à contratação, a excluir do seu núcleo os Contratos de Gestão e Termos de Parceriaque instrumentalizam, respectivamente, a relação entre governo e OSs ou Oscips. A inadmissibilidade da analogia na interpretação da lei penal afasta qualquer incidência das normas em comento sobre as atividades das entidades em discussão.

Isso não afasta o uso de sanções administrativas diante de indícios de direcionamento para beneficiar entidades especificas, com a desvirtuação do principio da pessoalidade. Mas a interpretação extensiva da norma penal não pode ser admitida nesta seara, sob pena de legitimação da ampliação contra legem da repressão criminal.

Em tempo Foi aprovado na Câmara dos Deputados o projeto de lei que altera a redação da Lei 9.613/98 (Lei de Lavagem de Dinheiro), com reflexos importantes sobre a atividade do advogado que presta consultoria jurídica em determinadas áreas, especialmente na seara consultiva. Fica o assunto para uma próxima coluna.

Referências

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• Pierpaolo Cruz Bottini está entre os autores desse artigo